“十四五”期间，应多策并举，考虑重新进行经济区域划分并制定差异化的区域经济政策，加快重点轴线建设，推进产业结构转型升级，加大人力资本和科技创新投入，加快交通基础设施建设，提升城镇化水平，扩大全方位对外开放，建立更加有效的区域合作机制，从而实现调整和优化我国经济空间结构、落实国家区域协调发展战略、支撑经济社会高质量发展的目标。

（一）优化区域空间结构，将现在的四大区域划分为五大经济区域，并制定差异化的区域经济政策

我国大的经济区域划分，南北应以秦岭淮河为界，东西应以“胡焕庸线”为界进行区域经济板块划分，另外可以将东北地区单独划出，并将西部地区根据资源禀赋经济及其定位分为西北（含青藏）和西南两个地区。具体划分方式为：华北地区，包括北京、天津、河北、山西、河南、山东6省市；东南地区，包括湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南10省市；东北地区，包括辽宁、吉林、黑龙江3省；西北地区，包括内蒙古、宁夏、甘肃、陕西、西藏、青海、新疆7省区；西南地区，包括云南、贵州、四川、重庆、广西5省（区、市）。

重新划分我国经济区域的主要理由如下：

一是更加符合我国的自然地理条件，体现区域内的一致性和区域间的差异性，与我国三大自然区、“胡焕庸线”、秦岭—淮河南北地理分界线等吻合；

二是反映了历史发展基础、经济发展现状、社会文化以及未来发展方向的一致性；

三是区域内部的联系比以往四大区域更加紧密，我国四大区域更多的是地理区域，而非经济区域，比如原中部区域内部省份的联系不是很紧密，甚至可以说区外联系大于区内联系，原东部地区过于狭长，南北联系也不是很紧密；

四是新的五大经济区域从形态上看，更接近于圆形，这样便于交通组织、经济联系以及发挥区域中心城市的辐射带动作用。

在新的划分基础上，才有可能更有针对性地根据各个经济区域的特点制定差异化的区域经济发展政策。例如，西南和西北地区在资源禀赋、发展条件和产业结构等方面均存在较大差异。西南地区随着长江经济带的建设，发展速度加快，具有发展先进制造业与现代服务业的新优势；而西北地区则在发展原材料、能源、矿产等基础和原材料产业方面具有优势。将原西部地区重新划分为西南和西北地区两个经济区域，就可有针对性地制定差异化的区域经济发展政策。

（二）为促进北方腹地发展，应在国家“两横三纵”轴线的基础上，“十四五”期间加快推进“青—银发展轴”建设

促进北方经济发展对于优化经济空间格局至关重要，需要有重点发展区域或轴带支撑。我国区域空间结构仍以“点轴”模式为主，但正在逐步向“网络化”模式迈进，已经呈现“准网络化”的空间形态。未来，沿海与长江轴带（T字形结构）和沿海、京广、长江、陇海—兰新（开字形结构）应继续成为我国经济的主要轴带。为了支撑北方地区经济发展，有必要增加新的发展轴带。轴带开发要兼顾平衡南北、东西发展，在国家国土规划纲要中提出的“两横三纵”（以沿海轴带、京哈—京广轴带、包昆轴带为纵轴，以陇海—兰新线、沿长江通道为横轴）的基础之上，建议将青—银发展轴（青岛—济南—石家庄—太原—银川）这一新的北方发展轴列入“十四五”规划。青—银发展轴与陇海—兰新线所在轴类似，但位置更加深入北方腹地，其建设和发展将有利于扭转近年来山东、河北、山西、陕西、宁夏等地经济增长乏力状况，使之成为带动我国北方腹地发展以及平衡南北发展的重要发展轴带。

（三）大力推进产业结构转型升级，加快改变东北、西北地区以资源密集型行业为主导的产业结构

产业结构不合理是东北、西北地区经济份额快速下滑的重要原因。这些地区以资源型等传统产业为主，技术密集型特别是高技术产业占比低、竞争力不强，是导致经济份额持续下降的关键因素。从各省（区、市）具有比较优势的工业类型来看，东部沿海地区的比较优势主要集中在资本和技术密集型行业，其中长三角在这两种类型工业的比较优势最为突出；西北地区和东北三省大多还处于以资源密集型行业为主导的工业发展阶段，其中以山西、甘肃、内蒙古、青海、新疆最为突出。“十四五”期间，加快推进东北、西北等北方地区工业内部结构优化和转型升级，降低对资源型产业的依赖程度，增加技术集约型行业比重，将有助于遏制北方地区经济份额进一步下降，促进区域协调发展。

（四）加大对于东北、西北地区的人力资本和科技创新投入，切实增强其发展新动能

加大经济增长迟缓地区的人力资本和科技创新投入十分重要。近年来，东北地区在全国的经济地位快速下降，与其人才流失和科技创新投入不足甚至下降密切相关。2011—2018年，全国研发投入强度从1.84%增加到2.19%，增加了0.35个百分点；而同期东北地区则由1.28%下降到1.25%，下降了0.03个百分点，已经从原来远高于西南地区，到低于西南地区0.15个百分点。西北地区尽管有所增加，但目前也是略微高于东北地区，大大低于全国平均水平。东北地区的人口流失特别是科技人才的流失，直接影响到其消费能力增加和经济发展新动能培育。因此，国家应该针对东北地区和西北地区设立人力资本专项和科技专项给予特别支持。

（五）在全国交通基础设施网络建设中，对东北地区和西北地区的交通基础设施建设给予特别支持

西部大开发战略实施以来，我国西部地区特别是西南地区的交通条件得到很大改善，使得一段时期我国区域差距不断缩小。受自然条件、人口密度以及经济活动强度等影响，我国交通基础设施呈现东密西疏、南密北疏的特征，显然有其合理性。但部分地区特别是东北地区交通基础设施建设大大低于全国水平，从几乎是全国最发达、最密集的交通网络变成现在落后于中部地区以及部分西南地区省份。“十四五”期间，加大东北地区以及西北地区交通基础设施建设，有助于改善区域发展条件，吸引和留住产业投资，这也会客观上促进东北地区和西北地区的经济增长，遏制区域间差距的进一步拉大。

（六）提升北方地区的城镇化水平，加强该地区国家中心城市以及大都市圈建设，以承载更多的人口和经济功能，特别是要避免东北地区人口的进一步流失

中心城市与城市群是支撑人口和经济活动的主要空间载体。伴随着我国经济结构的服务化，服务业发展将对经济空间格局变化产生更为重要的影响。服务业中无论是高端的生产性服务业还是以消费为导向的消费性服务业，都直接受制于人口规模和消费能力，服务业发展和是否有高等级的大规模城市直接相关。提升北方地区的城镇化水平，加强北方地区国家中心城市以及大都市圈建设，增强对于新移民的吸引力，有助于其承载更多的人口和经济功能。东北地区目前尚无国家中心城市，应尽快确定沈阳作为国家中心城市，通过提升东北地区中心城市的城市等级和影响力来吸引人口和经济活动。山东半岛城市群是我国非常重要的城市群，也在我国经济发展中发挥了重大作用，应尽快将青岛确定为该城市群中的国家中心城市，提升城市吸引力，这对于改变山东省近年来经济增长下滑态势和培育新动能大有益处。

（七）支持西北地区和东北地区发展，抓住“一带一路”建设机遇，推进全方位对外开放

改革开放以来特别是党的十八大以来，我国致力于推动形成全面开放新格局。“一带一路”建设使我国西北地区和东北地区在这一新的外部发展环境中能够获得新的机会和可能。国家应大力支持西北地区和东北地区依托各边境口岸，变开放的大后方为新的开放前沿。在西北地区和东北地区，各选择部分沿边城市作为“开放特区”或“加工贸易服务区”，集成全国最优惠的要素流动和税收政策，成为升级版的“特区”。通过加大西北和东北地区的开放力度，形成新的面向东北亚、中亚和欧洲的贸易、投融资、生产和服务网络，促进国际产能合作，这有利于培育这些地区新的国际经济合作和竞争优势。

（八）建立更加有效的区域合作机制，深化省域之间区域合作

形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，必须建立起更加有效的区域合作机制。就国家层面而言，要通过形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场，推进市场化进程，从“全国一盘棋”上考虑，全面建立生态补偿制度和完善财政转移支付制度，促进区域协调发展。发挥制度优势，总结多年来形成的区域间对口支援经验，可以将东北地区或西北地区的部分县市作为“飞地”由发达地区的省市直接管辖（托管），使其形成新的增长极。

作者简介：李国平，北京大学首都发展研究院院长，北京大学首都高端智库首席专家，中区域经济50人论坛成员。

（来源：《改革》2020年08期）

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原标题：《李国平：“十四五”时期优化我国经济空间结构的建议》